关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知
实施城市更新行动是党的十九届五中全会作出的重要决策部署，是国家“十四五”规划纲要明确的重大工程项目。实施城市更新行动，要顺应城市发展规律，尊重人民群众意愿，以内涵集约、绿色低碳发展为路径，转变城市开发建设方式，坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主，严管大拆大建，加强修缮改造，注重提升功能，增强城市活力。近期，各地积极推动实施城市更新行动，但在推进过程中，出现继续沿用过度房地产化的开发建设方式，大拆大建，急功近利的倾向，有些地方出现随意拆除老建筑、征迁居民、砍伐老树、变相抬高房价、提高生活成本，产生新的城市问题。为积极稳妥实施城市更新行动，现提出以下要求：
一、坚持划定底线，防止城市更新变形走样
（一）严格控制大规模拆除。除违法建筑和被鉴定为危房的以外，不大规模、成片集中拆除现状建筑，原则上老城区更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%。鼓励小规模、渐进式有机更新和微改造，提倡分类审慎处置既有建筑。除违法建筑和经专业机构鉴定为危房且无修缮保留价值的房屋可以拆除外，其他既有建筑应以保留修缮加固为主，改善设施设备和提高节能水平，充分利用存量资源。对拟拆除的建筑，应加强评估论证，公开征求意见，严格遵守相关规定并履行报批程序。
（二）严格控制大规模增建。除增建必要的公共服务设施外，不大规模新增建设规模，不突破老城区原有密度强度，不增加资源环境承载压力。严格控制老城区改扩建、新建建筑规模和建设强度，原则上更新单元（片区）或项目内拆建比不宜大于2。在确保安全的前提下，允许适当增加建筑面积用于住房成套化改造、建设保障性租赁住房、完善公共服务设施和基础设施等。鼓励探索区域规模统筹，加强过密地区功能疏解，积极拓展公共空间、公园绿地，保持适宜密度，提高城市宜居度。
（三）严格控制大规模搬迁。不大规模、强制性搬迁居民，改变社会人口结构，割断人、地和文化的关系。要尊重居民安置意愿，鼓励以就地安置为主，改善居住条件，保持邻里关系和社会结构，更新单元（片区）或项目居民就地、就近安置率不宜低于50%。践行美好环境与幸福生活共同缔造理念，同步推动城市更新与社区治理，鼓励房屋所有者、使用人参与城市更新，形成共建共治共享的氛围，维护社会和谐稳定。
（四）确保住房租赁市场供需平稳。不大规模、短时间拆迁城中村等城市连片旧区，导致住房租赁市场供需失衡，加剧新市民、低收入困难群众租房困难。鼓励稳步实施城中村改造，完善公共服务和基础设施，改善公共环境，消除安全隐患，同步做好中低价位、中小户型长期租赁住房建设，统筹解决新市民、低收入困难群众等重点群体租赁住房问题，住房租金年度涨幅不超过5%。
二、坚持应留尽留，全力保持城市记忆
（五）保留利用既有建筑。不随意拆除、迁移历史建筑和具有保护价值的老建筑，不脱管失修、修而不用、随意闲置。对拟实施城市更新的区域，要开展调查评估，梳理评测既有建筑状况，明确应保留保护的建筑清单，未开展调查评估、未完成历史文化街区划定和历史建筑确定专项工作的区域，不应实施城市更新。支持在不变更土地使用性质和权属、不降低消防等安全水平的条件下，加强老厂房等老建筑改造、修缮和利用。
（六）保持老城格局尺度。不破坏传统格局和街巷肌理，不随意拉直拓宽道路，禁止修大马路、建大广场。鼓励采用绣花功夫，对旧居住区、旧厂区、旧商业区等进行修补、织补式更新，合理控制建筑高度，最大限度保留老城区具有特色的空间格局和肌理。
（七）延续城市特色风貌。不破坏地形地貌，不伐移老树和有地方特征的现有树木，不挖山填湖，不随意改变或侵占河湖水系，不随意改建具有历史价值的公园，不随意改老地名，杜绝“贪大、媚洋、求怪”乱象，严禁建筑抄袭、模仿、山寨行为。坚持低影响的更新建设模式，保持老城区自然山水环境，保护古井、古树、古桥等历史遗存，鼓励采用当地建筑材料和形式，建设体现地域特征、民族特色和时代风貌的城市建筑，加强城市生态修复，留白增绿，保留城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等“基因”。
三、坚持量力而行，稳妥推进改造提升
（八）加强统筹谋划。不忽视地方实际和居民意愿，头痛医头、脚痛医脚，运动式、盲目实施城市更新。要加强工作统筹，坚持城市体检评估先行，因地制宜、分类施策，合理确定城市更新重点，划定城市更新单元，与相关规划充分衔接，科学编制城市更新规划和计划，建立项目库，明确实施时序，探索适用于存量更新的规划、土地、财政、金融等政策，完善审批流程和标准规范，拓宽融资渠道，防范债务风险，量力而行、精准施策、久久为功。
（九）探索可持续更新模式。不沿用过度房地产化的开发建设方式，片面追求规模扩张带来的短期效益和经济利益。鼓励推动由“开发方式”向“经营模式”转变，探索政府引导、市场运作、公众参与的可持续模式，政府注重协调各类存量资源，加大财政支持力度，吸引社会专业企业参与运营，以长期运营收入平衡改造投入，鼓励现有资源所有者、居民出资参与微改造。支持项目策划、规划设计、建设运营一体化推进，鼓励功能混合和用途兼容，推行混合用地类型，采用疏解、腾挪、置换、租赁等方式，发展新业态、新场景、新功能。
（十）加快补足功能短板。不做穿衣戴帽、涂脂抹粉的表面功夫，不搞脱离实际、劳民伤财的政绩工程和形象工程。以补短板、惠民生为更新重点，聚焦居民急难愁盼的问题诉求，鼓励腾退出的空间资源优先用于建设公共服务设施、市政基础设施、防灾安全设施、防洪排涝设施、公共绿地、公共活动场地等，完善城市功能。鼓励建设完整居住社区，完善社区配套设施，拓展共享办公、公共教室、公共食堂等社区服务，营造无障碍环境，建设全龄友好型社区。
（十一）提高城市安全韧性。不重地上轻地下，不过度景观化、亮化，增加城市安全风险。开展城市市政基础设施摸底调查，排查整治安全隐患，推动地面设施和地下市政基础设施更新改造统一谋划、协同建设。在城市绿化和环境营造中，鼓励近自然、本地化、易维护、可持续的生态建设方式，优化竖向空间，加强蓝绿灰一体化海绵城市建设。
各地要不断加强实践总结，不断完善制度机制政策，试点探索推进城市更新，加强对各市（县）工作的监督指导，督促对正在建设和已批待建的城市更新项目进行再评估，重新完善城市更新试点工作方案，对涉及推倒重来、大拆大建的要彻底整改。我部将定期对城市更新行动情况进行调研指导，及时研究协调解决难点问题，积极推动出台相关政策，推动实施城市更新行动。
延伸阅读：（经济观察报）
秦虹：城市更新是行动而不是运动 必须遵循规律
城市更新，被提到国家战略层面。
“十四五”规划建议，提出实施城市更新行动。2021年全国两会，“城市更新”被首次写入政府工作报告。
对中国人民大学国发院城市更新研究中心主任秦虹来说，城市更新是她近几年研究的主要方向。在2021中国城市有机更新与消费场景营造大会上，秦虹告诉经济观察报，企业参与城市更新有五个关键要点：科技为力、产业为核、文化为魂、设计为美、运营为要。
秦虹说，第一，科技为力，城市更新必须要用新的科技来提升更新项目的承载力和吸引力，提高效益和建筑坪效；第二，产业为核，更新不能光更新外壳，更重要的是里边的内容，产业和业态的升级；第三，文化为魂，地方吸引人、留人、聚人是靠文化，到处都有商业，宽窄巷子、锦里卖的东西，成都别的地方肯定都有，为什么宽窄巷子吸引人，锦里吸引人，其实是人们追求文化；第四，设计为美，不仅设计可以带来新的展示，新的形象，形成地标性的建筑，让人们有向往，而且空间功能的提升也需要通过设计让空间的利用率更高；最后，运营为要，通过运营资产，资产管理和服务来提升资产价值，城市更新就是发现价值、提升价值的过程。
秦虹表示，城市更新不是房地产开发。房地产开发只是解决城市发展的增量需求问题，而城市更新是解决城市发展中存在的所有问题，如城市中物质性的老化、空间结构的失衡、功能性的缺失和文化及自然环境的破坏等问题。
对企业来说，如果用房地产开发的思维和模式去做城市更新，那一定做不好，会失败。对政府来说，如果按照管房地产开发的方式来管城市更新，就把城市更新管死了。例如，城市更新就不能按照房地产开发的方式融资。政府按照管房地产开发的那套逻辑和指标，来管城市更新，那城市更新啥也做不成，特别是有机更新。
举个例子，一个厂房高30米，更新后用途能不能改变？如改变用途需不需补交土地出让金？走不走招投标程序？自我更新是否可以？建筑里边能不能加层，外面能不能加高？这些规定要么不明确，要么无法实施。城市更新本来就是个长周期的更新，投资大、回收周期长，再让补土地出让金，那就更没有人来搞了。
所以城市里实际上有大量的低效空间，没有办法来更新。比如很多商场都经营不下去了，都关门了，可能适合搞公寓，因为位置又好，住宅又贵，有那么多年轻人想租房子，改成公寓多好。改不了，改公寓，消防怎么通过？里边商场的结构改不改？加不加层？剩余使用年限短怎么办？这些都是问题。
所以说城市更新不是房地产，其实有多层意义。从开发者角度、企业角度，不能按照开发思维，按卖房子的思维来干这个事儿。对政府来说，不能按照房地产管理来管它。
有机更新如果政府不批准，对企业来说，要冒很大的风险，因为政府不管的时候，都照常可以运营，政府一说违建，没经过批准你就改建了，企业风险很大。
需要有机更新的模式，难点在哪？
秦虹：城市更新如果完全靠政府，肯定做不下去。必须要社会参与，让企业发挥，调动市场的力量，要尊重客观的规律，不是想怎么做就怎么做。很多原来热热闹闹的古城，拆了，建个新古城，真的是巨大的浪费。
有机更新一定要把原来的东西留下，人也好，建筑也好，街里也好，城市文化和基因要留下，在基因的基础上，不断提升和完善。没有这个基因，再去造一个新城，这个更新就很奇怪，没有意义。
城市更新必须得用高科技和新科技，只有用了新科技，才能达到城市更新的新高度。旧的建筑怎么更具备抗震性，要靠最新的科技技术，还要增加坪效，增加使用空间。新的材料又美化，又结实，能打出一个隔层，传统的砖瓦又丑又隔不出多少空间，要用钢结构、用玻璃等等新技术，就能提高坪效，改变结构。还要增加吸引力，打造一个环境，有绿化、有绿植、有阳光、有透气性，也要靠新的建筑材料，新的施工的手法来实现。
另外通过场景的营造，靠信息化手段，比如有的餐馆，中午吃饭，晚上就变成酒吧。今天是海底世界喝酒，明天就变成太空餐厅，后天变成沙漠食堂，全是通过灯光声来营造场景。这都是科技在空间里的一些应用，要不用这些，就很难丰富空间、提升空间，所谓的坪效就没办法产出，只有靠科技才能极大地提高坪效。让一个餐馆本来经营的时间，可能是中午两小时，晚上两个小时，通过场景的营造，变成了一天12小时经营，通过科技手段来实现场景营造。有硬的场景，也有软的场景，软的场景就是靠信息化技术来实现的。
城市更新如果不用新科技，就达不到城市更新的新高度，必须得有科技。商业运营也要通过大数据来分析客户，精准推送，吸引客户。城市更新后的资产运营管理非常重要，城市更新就是发现价值、提升价值的过程。
所以我们总结了几句话，科技为力、产业为核、文化为魂、设计为美、运营为要。这真的是非常复杂，专业化程度也很高的一件事，做好了是不容易，是长周期的。
城市更新是行动而不是运动，不能运动式更新，一定是持久解决实质性问题，有实质内容的更新。坚守长期主义，开始可能短期不赚钱，要培育它，最终获得持续性的现金流。
城市更新一下子全面铺开也很难，就是个点线面的过程，是持续性的更新，从一点开始到一条线，逐渐到这一片的更新，实际上很难一个城市同时所有的地方都更新。
